Perché separare previdenza e assistenza è un falso problema
Separare la spesa in pensioni da quella in assistenza non risolleverà i conti INPS
Durante gli ultimi giorni sono stato taggato su “X fu twitter” in diverse discussioni a proposito della separazione fra assistenza e previdenza.
Il tema è ricorrente nel dibattito pubblico: molti infatti affermano che basterebbe separare queste due componenti per risolvere l’annoso problema del sistema pensionistico italiano.
Questa proposta viene presentata come un’operazione di trasparenza, quasi la scoperta di una verità occultata ai cittadini e alle istituzioni europee, e viene narrata come il passaggio preliminare e necessario per rimettere in ordine il sistema pensionistico. Nei fatti, però, non introduce alcuna soluzione strutturale e funziona soprattutto come una costruzione retorica, utile a spostare il piano del dibattito più che a risolverne i nodi reali.
Il ragionamento dei sostenitori della separazione
I più attendi ricorderanno certamente che questa idea in realtà è molto longeva, e viene ciclicamente agitata nel dibattito politico italiano sin dagli anni Novanta. Negli ultimi anni, esponenti della maggioranza di governo l’hanno ripresa per argomentare che il bilancio dell’INPS, in rosso da tempo, sia appesantito da voci improprie. Secondo questa visione, le pensioni in senso stretto, ossia quelle finanziate dai contributi dei lavoratori, sarebbero in equilibrio, mentre il deficit deriverebbe dalle funzioni assistenziali che nel tempo sono state poste a carico dell’ente previdenziale.
I fautori di questa visione citano anche un tema di “operazione verità” nei confronti dell’Europa. L’Italia risulta costantemente tra i Paesi con la spesa pensionistica più alta in rapporto al PIL, ma, sostengono, questo confronto internazionale sarebbe falsato dal fatto che molti altri Paesi dell’Unione europea non includono nel bilancio del loro sistema previdenziale le prestazioni assistenziali, come invece farebbe l’Italia.
Separando le due voci, pensioni e sostegni assistenziali, la nostra spesa pensionistica “pura” risulterebbe più bassa di vari punti percentuali di PIL. Il Centro studi Itinerari Previdenziali, presieduto da Alberto Brambilla, quantifica spesso questa differenza: ad esempio, sottraendo dalla spesa pensionistica italiana tutte le componenti considerate assistenziali, l’onere previdenziale scenderebbe da circa il 16 per cento del PIL a circa il 12 per cento del PIL, cioè in linea con la media UE.
Questa posizione ha raccolto consensi politici nel tempo, sia a destra sia a sinistra. Un esempio si trova nel contratto di governo tra Lega e Movimento 5 Stelle, stipulato a giugno 2018 e alla base del primo governo Conte. Al punto 16 del documento, dedicato alle pensioni e allo “Stop legge Fornero”, si affermava la necessità di riorganizzare il sistema di welfare introducendo la separazione tra previdenza e assistenza.
Questa narrazione ha una funzione politica chiara:
Serve a spostare l’attenzione dal livello complessivo della spesa ai criteri di classificazione.
Serve a sostenere che l’Italia non spende troppo in pensioni, ma troppo in assistenza.
Serve anche a ridimensionare il confronto internazionale, sostenendo che l’Italia risulterebbe un’anomalia solo perché contabilizza in modo più ampio voci che altri Paesi collocano altrove.
In questa logica, separando le due componenti, la spesa pensionistica italiana scenderebbe di diversi punti di PIL e tornerebbe allineata alla media europea.
Il problema è che questa operazione, quando viene analizzata fuori dalla propaganda, perde gran parte del suo fascino.
Il limite metodologico
Il primo limite è metodologico. A livello europeo non esiste una distinzione operativa tra previdenza e assistenza come quella evocata nel dibattito italiano. Le statistiche europee sulla spesa sociale seguono un approccio per funzioni, ovvero le voci vengono classificate in base alla funzione di protezione sociale che svolgono, come vecchiaia, invalidità, disoccupazione, famiglia, esclusione sociale. Il modo in cui una prestazione è finanziata, tramite contributi o imposte, non è il criterio centrale.
Questa scelta di classificazione non è casuale. Molte prestazioni sono ibride per natura, pertanto hanno una componente contributiva e una redistributiva, e cercare di tracciarne confini netti è spesso arbitrario. L’idea che esistano due blocchi separabili, uno previdenziale puro e uno assistenziale puro, è una semplificazione che funziona nei talk show oppure in qualche commento da social, ma non nella contabilità nazionale.
La posizione dell’INPS
Lo stesso INPS lo ha chiarito la questione nei propri rapporti: La distinzione tra previdenza e assistenza è un prodotto del dibattito nazionale, non uno standard internazionale.
Nel suo XXI Rapporto Annuale, pubblicato nel 2022, l’INPS dedica una sezione al tema “Spesa previdenziale e spesa assistenziale”. L’Istituto osserva innanzitutto che questa distinzione è soprattutto un retaggio del dibattito nazionale, mentre a livello internazionale tende a essere superata:
la rilevanza della distinzione sembra venir meno se si adotta una prospettiva europea, dove prevale l’analisi delle voci per “funzioni”, secondo criteri contabili e statistici che prescindono dai concetti di previdenza e assistenza.
Come spiega INPS, nel quadro europeo, le statistiche sulla spesa sociale non separano affatto previdenza e assistenza in due categorie contrapposte. La metodologia adottata da Eurostat (ESSPROS) classifica la spesa per funzioni di protezione sociale. Allo stesso modo, la classificazione COFOG (Classification of the Functions of Government), ovvero la classificazione della spesa pubblica per funzione utilizzata nei conti nazionali, ripartisce la spesa per funzioni della “protezione sociale”, includendo voci come malattia e invalidità, vecchiaia, superstiti, famiglia, disoccupazione, abitazione, esclusione sociale, prescindendo dai concetti di “previdenziale” o “assistenziale”. Questo perché molti interventi sono ibridi e le definizioni rigide non aiutano la comparazione tra Paesi.
Questo significa che, a livello europeo la distinzione fra assistenza e previdenza tende a perdere rilevanza, perché ciò che conta è il totale della spesa sociale e la sua distribuzione per funzioni.
Il Rapporto INPS ricorda a tal proposito la storia della Gestione degli Interventi Assistenziali (la famosa GIAS, istituita nel 1989 proprio per separare nel bilancio INPS le partite assistenziali). La GIAS riunisce tutte le spese coperte da trasferimenti statali, ponendo a carico della solidarietà generale tali oneri. Ma attenzione: la denominazione della GIAS non deve trarre in inganno, avverte l’INPS.
La denominazione della Gestione non deve però indurre a pensare che tutte le prestazioni incluse siano di tipo assistenziale. Il quadro delle prestazioni GIAS, infatti, è complesso in quanto deriva dalla stratificazione di numerosi interventi legislativi che hanno attribuito alla GIAS gli oneri di varie prestazioni, indipendentemente dalla qualificazione della prestazione come previdenziale o assistenziale.
Non tutte le prestazioni incluse in quella gestione sono veramente “assistenziali” in senso stretto. Nel calderone GIAS, per come si è evoluto normativamente, troviamo un mix eterogeneo: assegni sociali e pensioni di invalidità civile (trasferimenti senza contributi), ma anche la copertura di deficit di gestioni pensionistiche, la fiscalizzazione di sgravi contributivi per favorire l’occupazione, e persino quote di alcune pensioni dei dipendenti pubblici e autonomi. In altre parole, la GIAS stessa, che doveva realizzare la separazione, finisce per mescolare elementi assistenziali puri con interventi a sostegno di gestioni previdenziali.
Venendo ai numeri, l’INPS propone una riclassificazione sperimentale della spesa 2019 secondo vari criteri, proprio per quantificare la “forbice” tra definizioni. Ebbene, i risultati oscillano di meno di quanto si pensi. Nel 2019, anno pre-pandemia, la spesa pensionistica pubblica lorda era pari a circa il 15 per cento del PIL; escludendo le prestazioni strettamente assistenziali scendeva intorno al 14,2 per cento, solo un punto percentuale di PIL in meno.
La Commissione tecnica
Successivamente al Rapporto INPS è stata istituita anche una Commissione tecnica per fare chiarezza su queste definizioni. La commissione sulla classificazione della spesa previdenziale e assistenziale, presieduta prima da Nunzia Catalfo e poi da Andrea Orlando, entrambi ex ministri del Lavoro, ha prodotto a fine 2021 un rapporto finale di oltre cento pagine.
Secondo il rapporto, separare nettamente previdenza e assistenza sarebbe in pratica un’operazione ambigua e di utilità limitata. Ciò perché la ripartizione della spesa sociale tra previdenza e assistenza, pur presente nel nostro ordinamento, non è affatto rilevante a livello europeo. La Commissione infatti precisa:
L’istituzione della Commissione e i suoi lavori trovano la loro ratio nel risalente e mai sopito dibattito nazionale sulla “separazione” della spesa previdenziale da quella assistenziale, connotato da una sua intrinseca ambiguità. Pur tenendo fede al mandato parlamentare ricevuto, occorre in premessa ricordare che la ripartizione della spesa sociale tra previdenza e assistenza, pur presente nel nostro ordinamento, non è rilevante a livello europeo. Infatti, sul piano statistico/contabile in Europa non esiste una catalogazione della spesa in termini di previdenza e assistenza, in quanto la classificazione comparata, effettuata attraverso il sistema ESSPROS, non considera questa distinzione
In secondo luogo, la Commissione spiega che identificare cosa rientra in una categoria o nell’altra non è un dato “oggettivo”, bensì dipende da interpretazioni giuridiche e scelte politiche.
Fra le prestazioni rientranti nella previdenza e nell’assistenza, la cui spesa si intenderebbe catalogare, non esistono, quindi, confini chiari e netti, mentre chiaro e netto è il totale della spesa.
Pertanto, ogni diversa definizione allarga o restringe l’area dell’una o dell’altra, senza che vi sia un criterio univoco universalmente accettato.
La Commissione ha poi richiamato l’attenzione su un punto spesso citato nel dibattito: in Italia le pensioni sono tassate, mentre in alcuni Paesi no. Calcolare la spesa “al netto” delle imposte può avere senso, perché permette di capire meglio il potere d’acquisto dei pensionati e l’effetto redistributivo del sistema fiscale. Ma questa lettura è incompleta se non si tiene conto delle tax expenditures, cioè delle agevolazioni fiscali. Questi strumenti riducono le entrate dello Stato e costituiscono di fatto una spesa sociale indiretta.
Sulla sostenibilità finanziaria, la Commissione conferma che ciò che conta sono i dati complessivi.
Nonostante ciò, occorre rilevare come non vi sia alcuna confusione rispetto agli aggregati della spesa pensionistica, che può essere quantificata in modo pienamente affidabile sia in fase di consuntivo sia in fase di programmazione. Pertanto, la distinzione tra spese di natura previdenziale e di natura assistenziale non è rilevante ai fini della predisposizione degli obiettivi di finanza pubblica nazionali, delle procedure di sorveglianza multilaterale del semestre europeo e delle regole fiscali del Patto di Stabilità e Crescita, nonché delle analisi di sostenibilità del debito.
In un sistema a ripartizione come il nostro, previdenza e assistenza si finanziano entrambe con trasferimenti di reddito dagli attivi ai non attivi: nel primo caso mediante contributi legati al salario, nel secondo mediante imposte. Ma sempre di trasferimenti si tratta, che gravano sull’economia attiva corrente. Non a caso, la Commissione faceva notare che il sistema pensionistico italiano non funzionasse come un piano di risparmio individuale. I contributi obbligatori non sono messi da parte in un conto personale, ma confluiscono in un fondo comune a ripartizione: con le entrate dei lavoratori attuali vengono pagate le pensioni.
Per questo non esiste una corrispondenza diretta e automatica tra quanto un singolo versa e quanto riceverà in futuro, perché la prestazione dipende da regole generali, dalle riforme, dai coefficienti di trasformazione e dall’andamento demografico ed economico. Inoltre la fiscalità generale interviene per colmare gli squilibri, ad esempio attraverso la GIAS o tramite anticipazioni di tesoreria all’INPS. Nel 2019 i contributi coprivano solo il 76,3 per cento della spesa previdenziale, con la parte restante finanziata dalle imposte. In questo senso i contributi non vanno intesi come un capitale accantonato individualmente, ma come parte di un patto collettivo in cui chi lavora oggi finanzia chi è in pensione, con la prospettiva che le generazioni future facciano lo stesso.
Una distinzione contabile
In conclusione, separare previdenza e assistenza non appare essere una soluzione, quanto piuttosto una semplice distinzione contabile. In fondo, tutto il welfare è un sistema di trasferimenti: cambiare etichetta ad alcuni trasferimenti non ne cambia la natura. E le pensioni rimangono, comunque le si voglia classificare, una questione di equilibrio tra generazioni, lavoro e risorse collettive.