Davanti alle commissioni Bilancio di Camera e Senato, il ministro dell'Economia Giancarlo Giorgetti ha parlato di «un mezzo miracolo che nonostante i nuvoloni che ci sono attorno» l'economia italiana «vada ancora così» (MEF). I documenti del suo ministero indicano anche quando il governo conta di uscire dal pantano dei conti pubblici: nel 2027 dalla procedura europea sul deficit e dal 2028 con un rapporto fra debito e PIL in calo.
Il pantano è fatto di due problemi: la procedura per disavanzi eccessivi (PDE), in cui l'Italia è entrata nel luglio 2024, e un debito pubblico che crescerà ancora per due anni. La PDE è il percorso di correzione che il Consiglio dell'Unione europea apre per i paesi con un deficit sopra il 3% del prodotto interno lordo (PIL). Il debito nel 2025 valeva il 136,7% del PIL e nelle previsioni del governo salirà al 138,1% nel 2026 e al 138,5% nel 2027, prima di scendere al 136,6% nel 2029 (DPFP 2026, Tav. II.1.6, p. 69).
Il piano del governo
Nel 2025 le amministrazioni pubbliche hanno chiuso con un deficit di 69,7 miliardi, il 3,1% del PIL (ISTAT, 22 settembre 2026). Per chiudere la procedura servono un deficit di consuntivo sotto il 3% e previsioni della Commissione europea sotto il 3% anche per i due anni successivi (DPFP, p. 82). Il governo punta sui conti definitivi del 2026, che saranno pronti nella primavera 2027, e per il 2026 prevede un deficit del 2,9%: un decimo sotto la soglia. Per il requisito sugli anni successivi conta su una deroga europea.
Per il 2027 e il 2028 il governo prevede infatti deficit del 3,4% e del 3,2% (DPFP, tavola di sintesi, p. 4). L'aumento rispetto al 2026 viene dalle maggiori spese per difesa ed energia, che la clausola di salvaguardia nazionale permette di finanziare in deficit in deroga alle regole europee. Il governo l'ha chiesta a settembre e l'8 ottobre la Commissione ha raccomandato al Consiglio di concederla; la decisione è attesa a novembre dal Consiglio Economia e finanza (Ecofin), che riunisce i ministri dell'Economia dei paesi dell'Unione. Con la clausola l'Italia userà 0,3 punti di PIL l'anno per la difesa e altrettanti per l'energia, nel 2027 e nel 2028: circa 29 miliardi in due anni (UPB, pp. 47-49).
Contando anche sui margini di deficit che la clausola concederebbe, il governo ha costruito la manovra 2027: 23,5 miliardi di interventi, di cui 10,3 coperti con nuove entrate o tagli di spesa; circa 13 miliardi, più della metà, si finanziano in deficit (DPB, Tab. I.6-1, p. 11, con gli importi in euro calcolati sul PIL programmatico del DPFP). Le voci più grandi sono famiglia e spesa sociale (5,0 miliardi), difesa (4,6) e sostegno alle imprese (3,4).
Il governo sostiene che, «escludendo l'impatto derivante dall'attivazione della clausola di salvaguardia nazionale, il rapporto si manterrebbe stabilmente al di sotto della soglia del 3 per cento» (DPFP, p. 3), e che per decidere sull'uscita dalla procedura la Commissione guarderà al deficit al netto della clausola, purché il paese abbia chiuso sotto il 3% l'anno prima di usarla (DPFP, nota 112, p. 66). Nel DPFP questa interpretazione è attribuita alla Commissione, ma manca il riferimento al documento europeo che la contiene. Nei testi europei consultati per questo articolo non ne ho trovato conferma.
Come sono cambiate le previsioni
Rispetto ai documenti precedenti dello stesso governo, le previsioni di deficit sono salite. Nell'ottobre 2025 il DPFP di quell'anno fissava come obiettivi un deficit del 2,8% del PIL nel 2026, del 2,6% nel 2027 e del 2,3% nel 2028; un anno dopo i valori sono diventati 2,9%, 3,4% e 3,2% (UPB, p. 49). L'UPB ha attribuito la differenza alla clausola e a un peggioramento dei conti a legislazione vigente di 0,1 punti l'anno, dovuto soprattutto agli interessi.
Sul debito, la Corte dei conti ha confrontato le previsioni per il triennio 2025-2027 di cinque documenti successivi. Nel piano strutturale di bilancio dell'ottobre 2024, il piano di rientro concordato con l'Unione europea, il debito doveva salire di 1,7 punti di PIL in tre anni; nel DPFP dell'ottobre 2026 la previsione è diventata di 4,3 punti (Corte dei conti, Tav. 9, p. 124 del PDF). La voce che è cresciuta di più è l'aggiustamento stock-flussi, cioè lo scarto fra la variazione del debito e il deficit dell'anno, dovuto a operazioni finanziarie e a differenze fra i tempi di cassa e quelli di registrazione contabile: nel triennio è passato da 4,9 a 6,0 punti di PIL.
Il Superbonus pesa ancora sul debito
I crediti del Superbonus sono la componente principale dell'aggiustamento stock-flussi. Lo Stato li ha registrati nel deficit degli anni in cui sono stati fatti i lavori; negli anni successivi, quando vengono usati per pagare meno tasse, riducono le entrate di cassa e fanno crescere il debito. Il ministero dell'Economia ha quantificato questo effetto di cassa in 39 miliardi nel 2024, 40 nel 2025, 42 nel 2026 e 26 nel 2027, cifre riportate dall'UPB (UPB, nota 43, p. 50). La Corte dei conti ha stimato in 160 miliardi lo scarto fra crescita del debito e deficit nel 2024-2027, con un «peso preponderante» dei bonus edilizi (p. 29 del PDF).
Nel 2025 nuovi crediti edilizi hanno alzato anche il deficit: nel DPFP il governo ha spiegato lo scarto rispetto alla previsione di un anno prima con «l'emersione in gran parte inattesa di nuovi crediti edilizi legittimati dalla legislazione previgente sul Superbonus» (p. 2). Il deficit 2025 si è fermato al 3,1%. Per il 2026 il governo prevede il 2,9%, un decimo sotto la soglia: per questo la Banca d'Italia ha chiesto di «contrastare con tempestività eventuali scostamenti, dato il margine ridotto nelle stime del DPFP rispetto alla soglia del 3,0 per cento» (Banca d'Italia, p. 6).
Nelle tabelle del governo il contributo dei crediti edilizi all'aumento del debito scende a 0,3 punti di PIL nel 2028 e a zero nel 2029 (DPFP, Tav. II.1.6). Esaurito l'effetto dei crediti edilizi, l'andamento del debito dipenderà soprattutto dagli interessi, dalla crescita dell'economia e dall'avanzo primario, cioè la differenza fra entrate e spese pubbliche al netto degli interessi.
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Interessi oltre i 100 miliardi dal 2027
Nel 2025 lo Stato ha pagato 87,2 miliardi di interessi sul debito, il 3,8% del PIL. A legislazione vigente, cioè con le norme già in vigore, il DPFP ne prevede 96,9 nel 2026, 103,7 nel 2027 e 117,2 nel 2029 (Tav. II.1.1A, p. 54): 30 miliardi in più in quattro anni. Per confronto, nel 2027 la spesa sanitaria pubblica prevista è di 151,7 miliardi (stessa tavola). Secondo la Banca d'Italia, con il 4,6% del PIL nel 2028-2029 la spesa per interessi toccherà «il valore più elevato dal 2014» (p. 9).
Il 16 ottobre il BTP decennale, il titolo di Stato italiano a dieci anni, rendeva il 4,48%, con uno spread di 106 punti base, cioè 1,06 punti percentuali in più del Bund, il titolo di Stato tedesco a dieci anni (ANSA). Per misurare l'effetto di un rialzo generalizzato, la Banca d'Italia ha calcolato che un aumento di un punto percentuale dei tassi su tutte le scadenze aggiungerebbe interessi per 0,15 punti di PIL il primo anno, 0,3 il secondo e 0,5 il terzo (p. 10). I rendimenti più alti fanno salire gradualmente il costo medio del debito, perché lo Stato sostituisce i titoli in scadenza con nuove emissioni ai tassi di mercato.
Per l'UPB l'ipotesi del governo sui tassi a lunga scadenza «potrebbe risultare ottimistica, alla luce delle tensioni sul mercato obbligazionario globale» (p. 11). Ai tassi di mercato dei primi giorni di ottobre, l'UPB ha stimato 4,5 miliardi di interessi in più nel 2029 rispetto al DPFP e un debito al 138,4% del PIL, contro il 136,6% del governo (pp. 72 e 77). Il rapporto fra debito e PIL dipende anche dalla crescita dell'economia, perché un PIL che cresce meno rende più pesante lo stesso debito. L'UPB ha giudicato «lievemente ottimistica» la crescita prevista dal governo per il 2027, lo 0,8% (0,6% senza la manovra, DPFP p. 2), in uno scenario esposto «a rischi prevalentemente orientati al ribasso nel medio termine» (UPB, pp. 67-68).
Facendo variare insieme crescita, tassi e inflazione, l'UPB ha calcolato che «oltre il 60 per cento degli scenari simulati prevede una evoluzione del rapporto tra il debito e il PIL meno favorevole di quanto atteso nelle previsioni del Governo» (p. 78). L'UPB ha stimato inoltre sotto il 20% la probabilità che il rapporto fra debito e PIL scenda nel 2027 rispetto al 2026.
Le «altre entrate» della manovra
Alle incertezze su crescita e tassi si aggiungono quelle sulle entrate che devono finanziare la manovra. Nel 2027, dei 10,3 miliardi di coperture, 5,0 arrivano dal «settore finanziario», cioè banche e assicurazioni. Nel 2028 e nel 2029 quel contributo scende a 3,2 e 2,5 miliardi, mentre le «altre entrate», di cui il DPB non precisa la natura, salgono da 1,2 a 3,5 e 5,8 miliardi e nel 2029 diventano la copertura più grande (DPB, Tab. I.6-1).
Prima della pubblicazione del DPB, l'UPB aveva scritto che il DPFP «fornisce informazioni limitate sulla manovra di bilancio. Non sono indicati l'entità degli interventi lordi né le relative coperture» (p. 55). Il DPB ha poi quantificato gli importi; la natura delle «altre entrate» resta da precisare. La Corte dei conti ha definito il DPFP un documento di «carattere interlocutorio di mero aggiornamento delle previsioni di finanza pubbliche piuttosto che di vera e propria programmazione» (p. 72 del PDF). Al 20 ottobre il disegno di legge di bilancio aspettava ancora l'approvazione del Consiglio dei ministri.
Le condizioni per uscire dalla procedura
Il governo conta di uscire dalla procedura nella primavera 2027 se il deficit 2026 chiuderà al 2,9%, se l'Ecofin approverà la clausola e se Commissione e Consiglio la riterranno applicabile anche all'uscita da una procedura già aperta. La Banca d'Italia ha scritto che «un disavanzo programmatico al di sopra del 3 per cento del PIL nel periodo 2027-28 potrebbe avere riflessi sull'uscita dalla Procedura per disavanzi eccessivi (PDE)»: il regolamento europeo prevede che la clausola eviti l'apertura di una procedura quando il deficit supera il 3% solo per il margine concesso, «ma non contiene una previsione analoga per l'uscita dalla PDE qualora il paese vi sia già sottoposto» (pp. 12-13). L'ISTAT ha ricordato che trasmetterà a Eurostat i conti del deficit comprensivi delle spese coperte dalla clausola (ISTAT, p. 19). Il CNEL ha giudicato rischiosa l'intera impostazione: «legare tutta la strategia di bilancio ad una condizione piuttosto incerta dati i margini molto risicati è rischioso» (CNEL, p. 57).
Se il deficit 2026 arrivasse al 3,0% o sopra, l'Italia resterebbe nella procedura. Rispetto al 2,9% previsto dal governo basterebbe uno scostamento di un decimo, e nel 2025 l'emersione di nuovi crediti edilizi ha già portato il deficit sopra le previsioni. In quel caso, con il 3,4% e il 3,2% previsti per il 2027 e il 2028, il primo anno sotto la soglia nelle tabelle del governo diventerebbe il 2029, con il 2,3%, i cui conti definitivi arriveranno nella primavera 2030 (calcolo sulle previsioni del DPFP, tavola di sintesi). Per chiudere la procedura servirebbero poi previsioni della Commissione sotto il 3% anche per il 2030 e il 2031.
Qualunque sia la data di uscita, le spese ammesse alla clausola contano nel deficit e nel debito, come ha ricordato il CNEL: la clausola «non configura una fonte di finanziamento e non sottrae le relative spese al computo di deficit e debito» (p. 58). Senza tagli o nuove entrate che li compensino, i circa 29 miliardi di spesa ammessi fanno salire il debito, e con il debito gli interessi.
Dopo la clausola, la correzione del 2029
La clausola copre il 2027 e il 2028. Gli impegni sulla difesa proseguono anche negli anni successivi: secondo le indicazioni europee, chi la attiva si impegna «a mantenere la spesa per la difesa in rapporto al PIL al livello stabilmente più elevato raggiunto grazie alla clausola stessa» (UPB, p. 50). L'UPB ha notato che «il DPFP non fornisce indicazioni sull'andamento di tale spesa nel 2029» (p. 49) e che «in assenza di misure compensative, il disavanzo e il debito risulterebbero più elevati dal 2029» (p. 54). La Commissione, nella raccomandazione sull'Italia, ha scritto che l'uso della clausola «would likely require an additional fiscal adjustment after the period of activation» (COM(2026) 553, considerando 18).
Il DPFP prevede che il deficit scenda dal 3,2% del PIL nel 2028 al 2,3% nel 2029, con la spesa per la difesa da mantenere al livello raggiunto; le misure che dovranno produrre la riduzione restano da definire. Secondo la Banca d'Italia questa correzione vale circa un punto di PIL ed è la «precondizione per porre il debito su un sentiero di stabile riduzione» (p. 15). L'UPB ha simulato anche un piano di rientro alternativo a quello del governo, con inizio nel 2029, applicando il metodo con cui la Commissione europea calcola le correzioni di bilancio necessarie a ridurre il debito: servirebbe una correzione del saldo primario, cioè della differenza fra entrate e spese al netto degli interessi, di circa 0,75 punti di PIL l'anno per quattro anni oppure di 0,45 per sette, in tutto circa 3,1 punti (p. 55).
La correzione dovrà compensare anche la differenza fra costo del debito e crescita dell'economia: nel 2029, nel quadro del governo rielaborato dall'UPB, il costo medio del debito arriverà al 3,5% mentre il PIL nominale (crescita reale più aumento dei prezzi) crescerà del 2,6% (UPB, Tab. 3.5, p. 71). Quando il costo medio del debito supera la crescita del PIL nominale, la differenza fra i due tassi fa aumentare il rapporto fra debito e PIL: secondo la tabella dell'UPB, nel 2029 lo scarto di 0,9 punti lo farebbe salire di circa 1,1 punti in un anno, e per compensare questo effetto servirebbe un avanzo primario di misura corrispondente.
Nello scenario del DPFP, che comprende già la correzione del 2029, il debito di quell'anno resterà al 136,6% del PIL, contro il 134,9% previsto dal piano di rientro concordato con l'Unione europea. La Corte dei conti ha definito questo andamento «in significativo affanno» (p. 30 del PDF). Secondo la stessa Corte, l'extradeficit della clausola «si aggiunge al peso di cassa del superbonus e, in sostanza, fa scivolare di un altro anno il ritorno a un debito in discesa» (p. 71 del PDF).